Avaliação mútua do GAFI: os dois placares que decidem a nota de um país

Quando sai o relatório de avaliação mútua de um país, a leitura apressada vira manchete de uma linha: foi bem, foi mal. A leitura correta é outra. O Grupo de Ação Financeira Internacional, conhecido pela sigla GAFI em português e FATF em inglês, publica duas tabelas de notas no mesmo relatório, e elas medem coisas diferentes.

Uma tabela pergunta se a norma existe e se ela diz o que deveria dizer. A outra pergunta se o sistema entrega o resultado esperado na prática. Um país pode ter legislação moderna e ainda assim receber notas medianas de efetividade, e a metodologia do GAFI prevê essa combinação de forma explícita.

Este texto explica as duas escalas, o que separa uma da outra, e por que a avaliação de um país acaba chegando ao cadastro que a sua empresa roda todo dia.

O que é avaliado, e por quem

O padrão avaliado são as 40 Recomendações do GAFI. A metodologia de avaliação, adotada em fevereiro de 2022 e atualizada em agosto de 2024, diz que a avaliação tem dois componentes complementares: a conformidade técnica, que trata dos requisitos específicos das Recomendações no arcabouço legal e institucional do país, e a efetividade, que busca medir a adequação da implementação.

As avaliações são feitas pelo próprio GAFI e pelos organismos regionais no estilo GAFI, e a mesma metodologia serve às avaliações de terceiros conduzidas pelo Fundo Monetário Internacional e pelo Banco Mundial. O relatório brasileiro do quarto ciclo, de dezembro de 2023, é assinado em conjunto por GAFI/OCDE e GAFILAT.

O ponto de partida de toda avaliação é o entendimento dos riscos e do contexto do país. Os avaliadores classificam cada parte dos setores financeiro, de ativos virtuais e de atividades não financeiras designadas como de alta, média ou baixa importância, e essa ponderação precisa aparecer escrita no relatório. Em ambos os componentes, a metodologia é enfática: cabe ao país avaliado demonstrar que o seu sistema é conforme e que ele é efetivo.

Placar 1: a norma existe e diz o que deveria dizer

Para cada uma das 40 Recomendações, o avaliador chega a uma de quatro conclusões: conforme, quando não há deficiência; largamente conforme, quando há apenas deficiências menores; parcialmente conforme, quando há deficiências moderadas; e não conforme, quando há deficiências relevantes. Em circunstâncias excepcionais, uma Recomendação pode ser marcada como não aplicável, quando a estrutura legal ou institucional do país afasta o requisito.

Dois detalhes mudam a leitura dessa tabela. O primeiro é que os critérios de cada Recomendação não têm peso igual, e o número de critérios atendidos não determina a nota: a metodologia diz que uma única deficiência pode bastar para uma nota de não conformidade, se ela for importante o suficiente no contexto do país. O segundo é o efeito em cascata, quando a mesma falha de base contamina a avaliação de várias Recomendações ao mesmo tempo, e o relatório precisa indicar que a causa é a mesma.

Placar 2: o sistema entrega o resultado

A efetividade é definida na metodologia como o grau em que os resultados definidos são alcançados. Ela é avaliada sobre onze Resultados Imediatos, cada um representando um objetivo que um sistema de prevenção deveria atingir, e cada um recebe um de quatro níveis: elevado, substancial, moderado ou baixo.

A diferença de método é grande. A avaliação de efetividade não consiste em verificar se cada requisito está presente. Ela exige um juízo sobre se, e em que medida, o resultado está sendo alcançado. E há uma regra dura sobre prova: se a evidência não for disponibilizada, os avaliadores só podem concluir que o sistema não é efetivo.

Por que boa lei não garante boa nota

A metodologia trata a relação entre os dois placares de forma cuidadosa. O nível de conformidade técnica contribui para a avaliação de efetividade, e é improvável que um país com conformidade técnica baixa tenha um sistema efetivo. Mas o texto acrescenta a ressalva que costuma se perder no resumo: não se pode presumir que um país tecnicamente conforme também seja efetivo. O caminho inverso, conformidade baixa com alguma efetividade, é admitido apenas em circunstâncias excepcionais e exige justificativa detalhada no relatório.

O relatório brasileiro de 2023 ilustra a distância entre as duas tabelas. A Recomendação 10, que trata da diligência devida ao cliente, recebeu nota de largamente conforme. O Resultado Imediato 4, que trata justamente das medidas preventivas aplicadas na prática, recebeu nota moderada. A regra no papel estava perto do padrão, e o resultado medido ficou atrás dela.

Onde a sua empresa entra nessa conta

Os Resultados Imediatos 3 e 4 falam do setor privado de forma direta: supervisores supervisionam, e as instituições aplicam adequadamente as medidas preventivas e reportam operações suspeitas. A metodologia diz que os avaliadores não precisam fazer uma revisão profunda das operações de cada empresa, mas devem considerar, com base em evidências e em entrevistas com supervisores, unidades de inteligência financeira e o próprio setor privado, se as instituições avaliaram e entenderam a sua exposição, se as políticas e os controles internos mitigam esse risco, e se os requisitos regulatórios estão realmente implementados. Questionários enviados a instituições obrigadas entram como evidência.

A consequência é o elo que fecha o raciocínio: implementação fraca das medidas preventivas pelo setor privado pode indicar supervisão inefetiva. O relatório brasileiro de 2023 recomenda, entre as ações para o Resultado Imediato 4, que os supervisores trabalhem com as entidades obrigadas para melhorar os processos de diligência, em especial sobre pessoas expostas politicamente e beneficiário final, e que reduzam o volume de comunicações geradas apenas por alerta automático.

Nada disso cria obrigação direta para a sua empresa. A obrigação brasileira vem da Lei 9.613/1998, que define o crime de lavagem de dinheiro e quem é pessoa obrigada, e das normas do supervisor do seu setor, como a Circular BCB 3.978 lida seção por seção. O que a avaliação mútua faz é medir se esse conjunto funciona, e a amostra desse funcionamento é o que as empresas obrigadas conseguem mostrar. Vale o mesmo raciocínio para quem mantém triagem contra listas de sanções e de pessoas expostas politicamente, tema em que a cobertura real de cada lista costuma ser o ponto fraco: o que conta na medição é a prática documentada, não a política arquivada.

Perguntas frequentes

O GAFI fiscaliza empresas privadas diretamente?

Não. A avaliação mútua tem como objeto o país. As obrigações de uma empresa nascem da lei nacional e das normas do supervisor setorial. O setor privado aparece na avaliação como fonte de evidência sobre o resultado alcançado pelo país.

Nota alta em conformidade técnica significa sistema efetivo?

Não. A metodologia diz expressamente que não se pode presumir efetividade a partir de conformidade técnica. São escalas separadas, com métodos de julgamento diferentes.

Quantas notas existem em cada escala?

Conformidade técnica tem quatro níveis por Recomendação, mais a marcação de não aplicável em casos excepcionais. Efetividade tem quatro níveis por Resultado Imediato, de baixo a elevado, e são onze Resultados Imediatos avaliados.

Fontes citadas

• GAFI/FATF, Methodology for Assessing Technical Compliance with the FATF Recommendations and the Effectiveness of AML/CFT/CPF Systems, adotada em fevereiro de 2022 e atualizada em agosto de 2024. Fonte citada por nome porque o site do GAFI recusa acesso automatizado.
• GAFI/FATF e GAFILAT, Anti-money laundering and counter-terrorist financing measures: Brazil, Fourth Round Mutual Evaluation Report, dezembro de 2023, adotado no plenário de outubro de 2023. Fonte citada por nome pelo mesmo motivo.
• Lei 9.613, de 3 de março de 1998, que define os crimes de lavagem de dinheiro e as obrigações das pessoas obrigadas no Brasil.